整体治理视域下韧性城市建设问题研究

文 弓顺芳 中共郑州市委党校公共管理教研部副主任，副教授

党的十八大以来，我国公共安全治理体系和能力建设成效显著，2013－2021年，全国年均因自然灾害死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重，分别较上个十年年均值下降87.2%、87.4%、61.7%。[1]但是随着我国城市化和工业化进程的加快，城市生态环境和资源承载力面临严峻挑战，非传统安全领域的隐蔽性、耦合性、衍生性所导致的危机叠加效应和扩散效应进一步显现，如郑州“7·20”特大暴雨、长沙自建房坍塌等重大突发事件，暴露出当前我国城市在统筹发展与安全、常态减灾与非常态救灾、风险防控与应急处突能力等方面的不平衡问题。近年来，党中央、国务院高度重视公共安全工作，习近平总书记多次强调，安全生产是民生大事，要加强城市运行管理，[2]党的十九届五中全会提出要“更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”，建设“韧性城市”。党的二十大报告全面系统阐述了在新的历史起点上国家安全体系和能力现代化的深刻内涵和时间要求，指出构建“大安全大应急框架”，并将“打造宜居、韧性、智慧城市”作为促进区域协调和高质量发展的重要内容。因此，面对突如其来的自然灾害和各类风险挑战，如何提升韧性城市“耐灾”能动性，[3]对于实现高质量发展、高品质建设和高水平治理具有重要意义。

一、城市与韧性城市的基本理论

（一）城市的特征

城市作为一个有机生命体，其产生、发展乃至消亡都有其客观规律，决定这一规律的主要因素在于城市的内在属性，即城市具有多样性、复杂性、集聚性、风险性的自然属性，同时也具有人类生态系统的社会属性。城市的自然属性与社会属性相互交织，相辅相成，共同构成一个复杂运动的矛盾体。

第一，城市反映人与自然的相互关系，具有聚集性、衍生性和高风险性的自然属性。城市的本质在于特定自然环境下社会化生产与交易活动的空间集聚，并由此形成不同城市在区位、资源利用和社会生产关系的差异。对城市的理解，离不开城市作为“空间”和“区位”的相互建构，而城市中“人地关系”是“人”与“地”的因素在地域范围内所形成的动态演变形态，包括人与地之间的相互影响和反馈作用，是城市发展的空间镜像。随着风险社会的到来，城市作为人口、商品和文化的聚集地，成为风险挑战和突发事件的巨大承载体，呈现出传统风险和非传统风险相互交织、风险的衍生联动性和系统叠加性增强、跨区域风险和隐蔽性增多等特征，其“容器”功能脆弱性逐渐显现，灾害一旦发生，必将造成巨大的损失。[4]

第二，城市是人类经济社会活动的产物，具有社会文化属性。在现代商品经济社会中，城市作为先进社会生产力和现代市场的载体，加剧市场的劳动力、资本、技术和制度等要素的更加充分、更有效率的开放互通、流动和集聚，改变了资源要素在城市和乡村之间的分布方式，成为推进工业化和现代化的核心。西方学者芒福德认为，“城市反映的是农民们想要控制和支配地球的一种精明。技术上，他们延伸了利用土地来获得产出的技能。”[5]城市的形成既是社会化分工和生产力发展的产物，也是一个涵盖经济、社会、政治、文化和生态等多维度共同演进的过程。

第三，韧性城市是探索中国式城市现代化的典型范例。国际社会通常以城市化率来衡量城市化程度，城市化作为经济发展的重要表征，是指人口、非农产业向城市集聚，以及城市文明、城市地域向乡村推进的过程。[6]我国城市化发展道路是在工业化与城市化演进过程中不断探索形成确立的，[7]中国式城市化演进的过程是在秩序与活力之间寻求动态平衡的过程，主要是克服城市发展速度过快产生的“发展中的问题”，如“摊大饼”式、平面扩张的“造城运动”，[8]以及提升城市高质量发展转型。“十四五”规划提出“建设韧性城市”“让更多人民享有更高品质的城市生活”，是破解当前城市发展难题、探索中国式城市现代化的新范例。

（二）韧性的相关文献综述

1.韧性的概念

“韧性”一词源于拉丁语“resillo”，意思是弹回到最初状态。当前国外学术界韧性研究以演进韧性理论为主，对韧性概念的界定尚未统一。韧性理论研究经历了工程韧性、生态韧性及演进韧性三个阶段。第一阶段：以工程韧性为代表的早期研究（19世纪中期至20世纪中期）。伴随着西方工业发展进程，工程韧性由物理学概念逐渐应用于材料科学、冶金学、机械工程学等领域。早期的工程韧性强调系统的稳固性，即系统韧性取决于其脱离稳定状态后恢复到初始状态的快速程度，系统崩溃概率低并快速恢复至正常水平则意味着系统韧性程度强。第二阶段：以生态韧性为主的过渡期阶段（20世纪70年代至80年代）。生态韧性源于生态学领域，由加拿大生态学家霍林（Holling）首次提出韧性概念，韧性研究逐渐向人类生态学发展，韧性理念开始同城市研究结合，形成了韧性城市的理念。第三阶段是以演进韧性理论为主的系统研究阶段（20世纪末至今）。在生态韧性理论的基础上，灾害学和应急管理领域学者结合城市建设对韧性系统的运行与功能机制进行研究，提出了演进韧性理论。

我国学术界关于韧性城市的研究仍处于起步阶段。总体来说，大致分为四个方面：一是对国家治理现代化与韧性治理的研究。如朱正威（2019）认为，韧性治理要求应急管理体系实现动态的结构调整与功能优化，林雪、张海波（2020）从政府对于风险的准备力、感知力、行动力和学习力等方面探讨建构地方政府韧性能力的基本框架。二是韧性城市与大数据、智慧防灾的融合研究。如许晓丽（2022）以伦敦数字化韧性为视角，提出城市韧性城市与数字化发展要经历新资源、新底座、新价值和新动能释放等四个阶段,着力提升韧性城市的八个核心能力。三是研究韧性城市建设。如施生旭（2021）以新冠肺炎疫情为背景，基于全周期管理意识，研究韧性社区应急治理体制优化路径，包括气候对寒地城市脆弱性的影响等。综合来看，学术界关于城市韧性及治理形成的知识体系，经历从强调脆弱性到强调韧性；从强调恢复原状，到强调转型恢复自适应和学习能力；从强调工程韧性，到强调社会整体韧性体系等阶段（刘能，2022）。

2.韧性理论的应用

进入21世纪，韧性城市已经成为西方发达国家城市规划和地理学研究的热门话题，并引起政策部门的广泛关注。1997年，美国联邦紧急事务管理局会同管理委员会共同研发了应急能力评估系统。日本、法国和德国等国家先后在政策层面完善了突发事件应急处置能力的相关理论。2013年，美国洛克菲勒基金会发起“100座最具弹性城市挑战赛”。2015年联合国发布《2030年可持续发展议程》，提出“加快韧性基础设施建设”“建设更加包容、安全和韧性的城市和居住区”“增强社会韧性，降低贫困者面对气候灾难和诸多冲击灾难的脆弱性”等发展目标。2021年世界城市日主题是“应对气候变化，建设韧性城市”。由此可见，韧性城市已经成为未来世界城市建设的核心目标和政策共识，“韧性”理念已经成为西方发达国家制定现代城市防灾减灾研究战略路径和理论工具。进入21世纪，我国对“韧性城市”的政策应用逐渐深入。2020年4月,习近平总书记在中央财经委员会第

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